La disciplina dell' assicurazione privata negli Stati Uniti

L'assicurazione privata è una delle attività più regolamentate negli Stati Uniti e lo è più dai singoli Stati che dal Governo federale. Nel 1868, la Corte Suprema degli Stati Uniti affermò nella causa Paul c. Virginia che l'assicurazione non era un commercio fra Stati e che pertanto non era assoggettata all'autorità regolamentatrice del Governo federale.

In conseguenza di questa decisione della Corte Suprema, i singoli Stati ritennero che la disciplina dell'attività assicurativa fosse di loro stretta competenza ed emanarono pertanto numerose leggi in materia. Fra il 1868 e il 1944 il Governo federale non ebbe alcun ruolo significativo nella disciplina dell attività assicurativa. Tuttavia, nel 1944 la Corte Suprema, nella nota vertenza fra United States c. South-Eastern Underwriters Association, cambiò idea e dichiarò che l'assicurazione era in sostanza un commercio fra Stati. Questa decisione sorprese l'ambiente assicurativo, in quanto significava che il Governo federale, se l'avesse voluto, avrebbe potuto togliere ai singoli Stati il potere loro accordato di disciplinare l'assicurazione e pertanto disciplinare quest'ultima a livello federale.

Il Governo federale, tuttavia, decise di non disciplinare l'attività assicurativa e nel 1945 approvò il McCarran-Ferguson Act . In linea generale, la legge McCarran-Ferguson stabilisce che il potere di disciplinare l'attività assicurativa dovrebbe essere lasciato ai singoli Stati, tranne il caso in cui una legge federale si applichi specificamente a quest'attività. La legge stabilisce anche che alcune leggi federali che proibiscono il comportamento monopolistico ed altre pratiche commerciali sleali possano essere applicate agli affari assicurativi qualora questi ultimi non siano disciplinati da leggi statali.

Malgrado la legge McCarran-Ferguson, il Governo federale ha emanato alcune leggi assicurative, Sia pure in numero limitato, allorché le leggi degli Stati e l'industria privata non sono state capaci di porre rimedio a talune situazioni di emergenza a livello nazionale.

Il Governo federale, per esempio, disciplina alcuni rami d'assicurazione molto particolari, quali l'assicurazione dei raccolti e quella contro le inondazioni. Il Governo federale decise di disciplinare questi rami perché era praticamente impossibile ottenere sul mercato le coperture dei relativi rischi, e ciò a causa dei potenziali danni catastrofici che l'industria privata non poteva risarcire da sola. Grazie all'intervento federale, queste assicurazioni sono ora disponibili in tutto il territorio degli Stati Uniti, spesso a prezzi sovvenzionati.

Dopo l'entrata in vigore della legge McCarran-Ferguson, alcuni Stati decisero congiuntamente di emanare leggi osservanti i requisiti da essa richiesti, in modo da poter conservare il potere di legiferare in materia assicurativa. La National Association of Insurance Commissioners (NAIC) raccomandò a tutti gli Stati di emanare leggi-tipo od uniformi. La NAIC è un'associazione che raggruppa gli alti funzionari statali incaricati di controllare l'attività assicurativa. Queste leggi-tipo, o leggi simili ad esse, furono adottate da parecchi Stati e servirono da fondamento per mantenere il potere statale sulle assicurazioni private.

I. Panoramica sulla disciplina dell'assicurazione privata.

Ogni Stato degli Stati Uniti possiede oggi leggi dettagliate in materia assicurativa. Inoltre, in ogni Stato esiste un Dipartimento delle Assicurazioni che è responsabile della vigilanza sulle assicurazioni e ha il potere di emanare regolamenti e circolari, i quali hanno spesso forza di legge. Fra le leggi sulle assicurazioni dei 50 Stati, esistono molte analogie, ma anche molte differenze.

Queste leggi e questi regolamenti hanno generalmente lo scopo di garantire la solvibilità delle compagnie di assicurazioni e di proteggere gli assicurati da pratiche commerciali o di marketing sleali. La solvibilità delle compagnie di assicurazioni è, per esempio, protetta con leggi che disciplinano i loro investimenti, le loro riserve, il loro capitale minimo. Inoltre, le compagnie di assicurazioni sono assoggettate a periodiche verifiche finanziarie, mentre alcune transazioni fra le compagnie e le loro affiliate ed i cambiamenti nelle proprietà delle compagnie devono essere preventivamente approvati dal Dipartimento delle Assicurazioni. Di norma, le compagnie di assicurazioni sono anche soggette a limiti per quanto riguarda la dimensione dei rischi che possono assumere. Gli assicurati sono protetti da leggi che proibiscono alcune pratiche sleali di marketing, quali falsa pubblicità, discriminazione e sconti illeciti sui premi. Le compagnie di assicurazioni devono anche depositare forti somme a garanzia dei loro impegni verso gli assicurati. Gli agenti d'assicurazione ed i brokers devono essere autorizzati da ogni Stato in cui operano.

In tutti gli Stati le compagnie di assicurazioni non possono emettere polizze, o svolgere in altro modo l'attività assicurativa, se non sono in possesso di un certificato d'autorizzazione. Per ottenere un certificato d'autorizzazione la compagnia di assicurazioni deve avere il capitale minimo richiesto dallo Stato ed osservare un certo numero di principi legali. I certificati sono rilasciati dai Dipartimenti delle Assicurazioni ed indicano le forme d'assicurazione che una compagnia è autorizzata a sottoscrivere nello Stato.

Quasi tutti gli Stati chiedono alle compagnie d'indicare i premi che intendono far pagare, nonché le forme d'assicurazione che intendono offrire al pubblico. In parecchi Stati le compagnie d'assicurazione non possono emettere polizze se le loro tariffe e le loro forme d'assicurazione non sono state approvate dal Dipartimento delle Assicurazioni. A causa delle differenze esistenti fra le leggi dei singoli Stati, spesso le compagnie di assicurazioni devono modificare le loro tariffe e polizze per conformarle alle leggi di ogni Stato in cui operano. In tutti gli Stati esistono anche leggi che disciplinano rigorosamente i metodi che le compagnie possono usare per offrire le loro polizze al pubblico. Molti Stati, ad esempio, esigono che tutte le polizze vengano emesse o controfirmate da un agente residente nello Stato.

La maggior parte dei Dipartimenti delle Assicurazioni sottopongono le compagnie costituite nel loro Stato ad una verifica triennale della loro solvibilità. Molti Dipartimenti esaminano e rivedono anche le tariffe dei premi ed i sistemi di liquidazione dei sinistri. Le compagnie di assicurazioni devono anche redigere e trasmettere ai Dipartimenti delle Assicurazioni una relazione annuale sulla loro situazione finanziaria. Circa 20 Stati esigono che queste relazioni siano verificate da un revisore dei conti.

II. Modi diversi di trattare gli affari assicurativi.

Le compagnie di assicurazioni americane trattano generalmente gli affari assicurativi in tre diversi modi. Esistono cioè: a) compagnie autorizzate che emettono polizze direttamente al pubblico; b) compagnie non autorizzate, conosciute come compagnie surplus line, che possono anch'esse emettere polizze direttamente al pubblico; c) compagnie di riassicurazione.

a) Compagnie di assicurazioni autorizzate.

Per compagnia di assicurazioni autorizzata o "ammessa" in uno Stato è da intendere la compagnia che in quello Stato abbia ottenuto un certificato d'autorizzazione. Se una compagnia emette polizze d'assicurazione direttamente al pubblico in uno o più Stati, essa deve essere autorizzata in ogni Stato e deve osservare le sue leggi assicurative, cosi come quelle dello Stato in cui è costituita.

Poiché molti Stati esigono che le compagnie di assicurazioni non costituite nel loro territorio contino parecchi anni di fruttuosa esperienza operativa prima di essere autorizzate nello Stato, di regola non è possibile ad una compagnia di fresca costituzione ottenere un certificato d'autorizzazione in Stati diversi da quello in cui essa è domiciliata. Da rilevare che alcuni Stati, come quello di New York, non concedono l'autorizzazione a compagnie di assicurazioni straniere che siano di proprietà o sotto il controllo finanziario di un governo straniero o di una sua ripartizione politica, ovvero siano agenzie di tale governo. Tuttavia altri Stati, come l'Illinois, non prevedono alcuna restrizione di questo genere nei confronti delle compagnie controllate da governi stranieri.

b) Compagnie di assicurazioni non autorizzate (compagnie "surplus line").

Un secondo modo di trattare gli affari assicurativi è rappresentato negli Stati Uniti dall'emissione delle polizze direttamente al pubblico da parte di compagnie non autorizzate, compagnie surplus line. Come detto prima, una compagnia di assicurazioni non può emettere polizze in uno Stato se non ha ottenuto da quest'ultimo l'autorizzazione all'esercizio. Tuttavia, le compagnie autorizzate non hanno sempre la capacità di assicurare taluni rischi, né hanno sempre un interesse alla loro copertura. Ciò può verificarsi per molte ragioni. Per esempio, il rischio potrebbe raggiungere dimensioni troppo grandi, ovvero essere di natura molto particolare. Se gli Stati dovessero applicare rigorosamente la regola secondo cui soltanto le compagnie autorizzate possono emettere polizze, alcuni rischi non sarebbero mai assicurati. Per questo motivo, la maggior parte degli Stati hanno emanato leggi denominate surplus line laws, che consentono alle compagnie di assicurazioni non autorizzate di emettere egualmente polizze nello Stato, a condizione però che vengano soddisfatti alcuni requisiti.

Di norma, le compagnie surplus line non devono osservare le leggi sulle tariffe, sulle forme di assicurazione e sul marketing emanate dagli Stati in cui svolgono questi particolari affari. Tutti gli Stati, tuttavia, esigono che gli affari surplus line vengano trattati da brokers espressamente autorizzati a questo scopo dal Dipartimento delle Assicurazioni dello Stato in cui sono situati i rischi. Questi brokers devono dimostrare al Dipartimento di aver compiuto ogni diligente sforzo per collocare i rischi presso compagnie autorizzate, senza peraltro riuscire nell'intento. Inoltre, la maggior parte degli Stati esigono che i brokers surplus line collochino talle rischi soltanto presso compagnie di assicurazioni finanziariamente solide. Molti Stati pubblicano un elenco di qualificate compagnie presso le quali un broker surplus line può collocare questi rischi. Anche la NAIC pubblica un elenco di compagnie di assicurazioni straniere finanziariamente solide, che viene utilizzato da molti Stati. Infine, tutti gli Stati impongono una tassa sui brokers surplus line per gli affari che quest'ultimi collocano sul particolare mercato e che oscilla fra l'1,75 ed il 6% dei premi netti.

Svolgere affari come compagnia di assicurazioni surplus line comporta però parecchi svantaggi. In primo luogo, la dimensione del mercato surplus line oscilla notevolmente di anno in anno. Negli anni in cui il mercato assicurativo registra una capacità in eccesso, il numero dei rischi a disposizione delle compagnie surplus line inevitabilmente diminuisce, e ciò perché le compagnie autorizzate cominciano ad assumere anche i rischi che in precedenza rifiutavano. Inoltre, anche negli anni senza un eccesso di capacità v'è la tendenza da parte delle compagnie autorizzate a cominciare ad assumere quei rischi rivelatisi particolarmente lucrosi per le compagnie surplus line.

Molte compagnie di assicurazioni non svolgono l'attività assicurativa diretta a causa dei numerosi requisiti che le compagnie autorizzate e, sia pure in minor misura, quelle surplus line devono soddisfare in ogni Stato in cui operano. Queste compagnie preferiscono allora dedicarsi alla riassicurazione. D'altro canto, poiché le compagnie di riassicurazione non hanno rapporti diretti col pubblico, ma solo con altre compagnie di assicurazioni, la maggior parte degli Stati le esimono dall'osservare le leggi sul marketing e sulle tariffe.

Uno dei principali motivi per cui le compagnie autorizzate trasferiscono parte dei loro affari alle compagnie di riassicurazione e la possibilità di ridurre l'importo delle riserve passive nei loro registri. Quando una compagnia opera in questo modo, si dice che essa riceve credito per riassicurazioni autorizzate. La maggior parte degli Stati hanno leggi che limitano Il diritto della compagnia di assicurazioni di ricevere un credito finanziario per i suoi trasferimenti di affari ad alcune compagnie di riassicurazione. Spesso le compagnie di assicurazioni si rifiutano di trasferire i loro affari alle compagnie di riassicurazione che non osservano queste norme, in quanto esse non potrebbero ricevere credito per la riassicurazione. Ne consegue che gli Stati possono fare uso di queste norme come mezzo indiretto per disciplinare le compagnie di riassicurazione. Inoltre, molti Stati proibiscono semplicemente alle compagnie autorizzate il trasferimento dei loro affari alle compagnie di riassicurazione che non soddisfano determinati requisiti.

Solo pochi Stati esigono che le compagnie di riassicurazione abbiano l'autorizzazione a svolgere affari nel loro Stato. Tuttavia, parecchi Stati esigono che le compagnie di riassicurazione siano autorizzate in almeno uno Stato, mentre altri richiedono che siano autorizzate almeno in uno Stato per un determinato numero minimo di anni. I requisiti richiesti alle compagnie di riassicurazione per ottenere l'autorizzazione sono generalmente identici a quelli imposti alle compagnie di assicurazioni. Un certo numero di Stati che esonerano le compagnie di riassicurazione dall'osservanza delle loro leggi sull'autorizzazione all'esercizio esigono che le compagnie di riassicurazione non autorizzate ottengano il permesso da parte del Dipartimento delle Assicurazioni del loro Stato.

Molti Stati esigono dalle compagnie di riassicurazione estere non autorizzate il possesso di un determinato capitale minimo o la costituzione di depositi fiduciari a garanzia degli assicurati americani e delle compagnie di assicurazioni che trasferiscono i loro affari.

Molti Stati esonerano dall'osservanza di questi requisiti le compagnie di riassicurazione straniere non autorizzate che forniscono una garanzia accettabile per i loro impegni nel Paese. Questa garanzia viene generalmente fornita sotto forma di lettere di credito o di conti fiduciari, ovvero permettendo alle compagnie di assicurazioni di trattenere fondi sufficienti da eventuali pagamenti dovuti alle compagnie di riassicurazione per altri motivi.

Come detto in precedenza, è illegale per una compagnia di assicurazioni emettere polizze in uno Stato, o svolgere in altro modo l'attività assicurativa, senza avere prima ottenuto un certificato di autorizzazione da parte del Dipartimento delle Assicurazioni di quello Stato.

Abbiamo anche visto che esistono due eccezioni a questa regola generale: le compagnie surplus line e le compagnie di riassicurazione. Ma v'è anche un'altra eccezione, sebbene molto limitata. In molti Stati esistono leggi che consentono alle compagnie di assicurazioni non autorizzate di rilasciare polizze a determinati assicurati che si procurano la copertura assicurativa attraverso trattative da loro stessi iniziate coi loro assicuratori. Nel quadro di quest'eccezione, le compagnie non autorizzate possono emettere polizze senza osservare i requisiti finanziari o di solvibilità richiesti dallo Stato, o senza fornire garanzie per i loro obblighi. Tuttavia, questa limitata eccezione non esonera le compagnie di assicurazioni dall'osservanza delle leggi che vietano alle compagnie od ai loro agenti di propagandare i loro prodotti negli Stati in cui le compagnie di assicurazioni non sono autorizzate a svolgere affari. In molti Stati, inoltre, sia gli assicurati che procurano polizze in conseguenza di quest'eccezione limitata, sia la compagnia di assicurazioni che fornisce la copertura devono pagare le previste imposte sui premi.

III. Conclusione.

Grazie alla legge McCarran-Ferguson, gli Stati hanno conservato il loro potere di regolamentazione dell'attività assicurativa. Tuttavia, questo potere può essere loro tolto in ogni momento qualora il Governo federale decidesse di abrogare tale legge o di emendarla. In questo momento la legge McCarran-Ferguson forma oggetto di ampio riesame, in quanto essa ha esonerato l'industria assicurativa americana dall'osservanza delle leggi federali che vietano il comportamento monopolistico ed altre pratiche commerciali sleali. Se la legge sarà abrogata od emendata, è possibile che il Governo federale svolga un ruolo molto maggiore nella disciplina dell'attività assicurativa.